조림사업 품질평가 및 모니터링 (2023년 수행과제)

조림사업 품질평가 및 모니터링

1. 용역명

◌ 조림사업 품질평가 및 모니터링

2. 용역 개요

가. 용역 배경 및 목적

◌ 산림청은 지속 가능한 산림경영을 위해 ⌈산림자원 조성 및 관리에 관한 법률⌋을 제정하고 ⌈지속 가능한 산림자원 관리지침⌋을 토대로 조림 사업을 지속적으로 추진 중임.

◌ 현재 조림사업 품질평가는 활착률과 같은 단조로운 지표로 건강한 산림 유지·증진과 같은 평가 기준과 지표의 모호성 등으로 현장의 문제점 도출 및 정확한 분석과 진단을 통한 사업품질 향상에 한계가 있음.

◌ 본 과제는 새로운 정책 방향인 ⌈지속가능한 산림자원 관리지침⌋에 부응된 조림사업의 품질평가에 적용될 기준과 지표 개발로 이를 현장 모니터링에 적용하여 현장의 문제점을 신속히 정책에 환류 등 현장과 정책 간 선순환되도록 제도적 기반 구축을 목적으로 함.

나. 용역 범위

(1) 용역 기간

◌ 2023년 6월 2일 ∼ 12월 15일까지

(2) 모니터링 대상지

◌ 모니터링 대상지: 2023년 조림지 96개소

- 국유림 18개소(6개 국유림관리소, 관리소별 3개소)

- 민유림 78개소(23개 시·군 및 2개 특별시와 광역시의 기관별 3개소)

(3) 조림사업 현장 품질 평가 및 모니터링 방법 확립

◌ 조림사업 현장 품질 평가 기준과 지표

◌ 조림사업 현장 조사 방법 등 모니터링 추진 방법

(4) 조림 사업종·공정별 품질 평가 및 모니터링

◌ 조림사업 성과에 영향 인자인 인적, 기술적 부분 및 활착률, 활력도와 같은 반응 인자로 구성된 지표 선정

(5) 조림사업 모니터링 결과분석 및 개선방안 제시

◌ 조림사업에 대한 결과 분석

◌ 조림사업 품질향상을 위한 제도개선 방안 제시

3. 용역 내용 및 조사 방법

가. 모니터링 지표선정 및 기준설정

◌ 모니터링에 적용할 기준과 지표는 2021년도 선정 및 2022년 보완을 거친 내용(영향요소 14, 및 반응지표 4)을 근간으로 2023년 수행과정에서 도출된 몇 가지 문제점, 한계성 등에 대하여 보완 후 적용

나. 조림사업 품질평가 지표 및 기준설정

◌ 2022년 적용 지표와 기준에 따라 ⌈지속가능한 산림자원 관리지침⌋에 부응한 조림사업 품질평가에 영향이 큰 다양한 요소와 이에 대한 반응 요소로 구분 적용

다. 모니터링 대상지 선정

◌ 모니터링 대상: 2022년 조림지 87개소

- 5개 지방산림청(1개 국유림관리소/청, 북부지방청 2개소)

- 특별시와 광역시(3개 구) 및 8개 도(3개 시·군/도)

라. 모니터링 방법 및 현장조사

◌ 현장 조사는 3인 1조를 원칙으로 6종의 서식(1, 2-1, 2-2, 2-3, 3, 4)에 의해 현장에 확인 가능한 사항(활착률, 활력도, 고사 및 피해원인, 관리 상태 등)은 직접 기록하고 불가한 사항(종자 산지, 양묘 방법, 묘목 상태, 묘목 관리 등)은 실사 및 관련자 문답으로 파악

- 활착률(%) = 표본구내 생존본수/ 표본구내 조사본수×100

- 피해율(%) = 표본구내 피해목 본수/ 표본구내 조사본수×100

- 고사율(%) = 표본구내 고사목 본수/ 표본구내 조사본수×100

- 활력도는 신초생장 및 묘목의 자람새, 건강도, 잎의 색깔, 피해상태 등을 종합적으로 고려하여 5등급(매우불량 1, 불량 2, 보통 3, 양호 4, 매우 양호 5)의 계급값 부여

마. 통합지수 및 관리 유형화

◌ 조림품질지수

- 조림 품질지수는 3가지 지표의 통합으로 지표간 중요도에 따라 잠정적으로 활착률 0.5 활력도 0.4, 생태적 어울림 0.1로 가중치 부여

QI = ∑xi·ci × 20

○ 조림인프라지수

- 품질지수는 활착률과 활력도와 같은 성과물에 근거한 척도이나 조림인프라지수는 조림사업 성과에 영향을 주는 기반 요소에 대한 척도임.

SI = ∑xi·ci × 20

○ 관리 우수 유형비율

- 단위 기관별 모니터링 결과 활착률과 활력도에 근거하여 구분된 9개의 관리유형 중 우수한 유형 1, 2, 3에 속하는 조림지 개소의 비율(%)

우수 유형비율 = 우수한 유형 개소 수 ÷ 조사 대상 개소 수 x 100

바. 결과 정리

◌ 대상지별 개별 지표, 통합지표에 대한 분석 → 지표 간 인과관계, 조림 성과 결과로 나타난 현상(활착률, 활력도 등) 간의 인과관계 추정

○ 개별 조림지별 다양한 지표·지수에 근거한 조림지 조림사업 평가 결과를 정책 및 현장 환류를 위한 진단맵 작성

- 적용 지표·지수 : 19개 척도(지수 3, 지표 16)

- 척도별 5등급 구분; 1등급(4.5이상), 2등급(3.5이상∼4.5미만), 3등급(2.5이상∼3.5미만), 4등급((1.5이상∼2.5미만), 5등급(1.5미만,)

○ 모니터링 결과 조림지별 관리방안 마련을 위한 관리 유형구분

- 활착률(3범주; 80%이상, 50%이상∼80%미만, 50%미만)과 활력도(3범주; 4이상, 2.5이상∼4미만, 2.5미만)의 계급값 범주별 grouping으로 9유형(32)

◌ 많은 양의 표본지 조사를 통하여 얻어진 결과로 이를 가칭 「조림사업 품질평가 간이 진단표」 제작으로 현장 실무에 활용

4. 조림사업 모니터링 결과

가. 모니터링 규모

◌ 모니터링을 시행한 96개소는 개소 수 기준 1,641개의 모니터링 대상지의 5.9% 수준이며, 면적 기준으로 275.4ha는 대상지의 9.3%로 수준으로 나타남. 모니터링 개소수는 지난해 6% 수준과 유사한 경향을 보임.

◌ 대상 기관별 조림수종을 살펴보면 전국 총 170 수종으로 조사되었고 그중 27.6%인 47수종이 모니터링 대상 수종으로 표4에 진한 글씨로 표시함. 표4의 진한 글씨로 표시된 47수종 중 중복수종을 제외하면 올해 모니터링 대상 수종은 24종으로 나타남.

나. 활착률 분석

◌ 전 조사구 평균 활착률은 86.8%로 일부 시·군을 제외하고는 전반적으로 양호한 조림 성과를 보였으며 민유림은 83.9% 국유림은 91.3%를 보임. 지난해에 비해 민유림의 활착률이 많이 향상된 수준을 보임.

. - 묘목 종류별 활착률은 분묘 93.7%, 용기묘 86.7%, 노지묘 75.9% 임.

- 침엽수와 활엽수별 활착률은 침엽수 88.4%, 활엽수 79.8% 임.

다. 활력도 분석

◌ 조림지 적응 상태와 장래 생장 능력을 예측할 수 있는 활력도 조사 결과 민유림과 국유림관리소 기관별 평균은 2.7에서 3.6까지 소관별 편차는 있었으나 전국 평균은 3.2로 보통 범주에 속하는 수준으로 나타남.

◌ 묘목 종류별로는 분묘 3.4, 용기묘 3.2, 노지묘 3.0으로 나타남. 동일수종이 아니고 식재장소 등 활력도에 영향을 미치는 많은 요인들을 고려할 때 단순비교는 무리가 있으나 분묘〉용기묘〉노지묘 순을 보임.

◌ 전 사업종에서 평균 활력도가 3.1에서 3.3로 보통 수준을 보이고 있으나 밀원수림 조성 사업만이 2.8로 저조한 경향을 보임.

라. 피해율 분석

◌ 조림사업 품질 모니터링의 질적인 향상을 위해 현지 감리측 표준구와 용역사가 선정한 조사구를 포함해 370개의 조사구에서 피해목들을 조사한 결과 5개 요인에서 전국평균 8.1%로 나타남.

◌ 피해요인별로는 넝쿨류에 의한 피압이 가장 높은 2.9%를 보였고 이어서 봄철 식재시기의 건조와 여름철 장기간 지속된 고온다습한 날씨로 인하하여 기상피해가 2.4% 이어서 절단피해, 복합적인 요인이 작용한 기타, 동물피해 순으로 나타남.

마. 고사율 분석

◌ 모니터링 대상지 36개 기관의 370개 조사구를 대상으로 조림목의 생육상황을 조사한 결과 고사율은 전국평균 13.1%로 나타남. 기관별 3.8%-26.6% 까지 심한 편차를 보이고 있으나 이는 다양한 수종과 사업종의 차이에 의한 요인도 많은 부분 기여한 것으로 판단됨.

◌ 고사요인으로는 전체 13.1% 중 가장 높은 요인은 기상피해 4.8%로 춘기 조림사업 이후 가뭄과 7, 8월 장기간의 강우가 주요인으로 나타났고 뒤를 이어 3.2%의 묘목불량과 2.1%의 피압으로 나타남.

바. 조림 품질지수 분석

○ 조림사업 품질지수(Quality Index)는 반응지표 중 양적 성격이 강한 활착률(0.5)과 질적 특성 지표를 대표한 활력도(0.4)와 생태적 어울림(0.1) 등 3지표를 중요도에 따라 가중평균한 척도임.

○ 광역단체별 조림품질지수 평균은 76.4점으로 보은국유림관리소(84.5), 수원국유림관리소(83.4), 대구광역시(81.4) 등이 비교적 높게 평가됨. 도별 조림지에 대한 평균 조림품질지수로는 강원특별자치도(77.8), 전라남도(77.1), 경상남도(74.6)순으로 상위권에 속함.

사. 조림 인프라지수 분석

○ 이는 모니터링에 적용한 조림사업 영향요소 14개 지표 중 인적자원(4지표), 기반기술(5지표), 응용기술(5지표) 등 3범주로 구분하고 범주 내 지표값의 산술평균을 구함. 그다음 범주별 중요도(인적 0.3, 기반기술 0.4, 응용기술 0.4)에 따른 가중평균을 구한 후 백분위로 전환함.

○ 수원국유림관리소(81.8), 보은국유림관리소(81.5), 강릉국유림관리소(80.3) 등 지방산림청 소관 국유림관리소가 전반적으로 높음.

○ 도별 평균 조림인프라지수로는 충청남도(75.2), 강원특별자치도(74.6) 등이 높게, 전라북도, 서울특별시, 충청북도 등 광역단체가 저조하게 평가됨.

5 조림사업 영향요소의 성과 분석

가. 인적요소 관련 영향 지표

(1) 조림 주체의 관심도

◌ 5등급 평가에서 4.5점 이상인 조림지는 대구 백합나무, 보령군 편백, 수원국유림관리소 낙엽송 등 12개소(전체 96개소)이며, 2점 이하의‘불량’조림지도 안성군 화백, 보령군 산겨릅나무 등 5개소로 다양한 양상을 보임.

◌ 특히, 상위 20%의 평균 조림인프라는 76.9로 하위 20%(63.0)에 비하여 큰 차이를 보임. 이러한 현상은 조림 주체의 관심도가 조림사업 성과에 얼마나 영향이 큰가에 대한 반증이기도 함.

(2) 조림 계획의 적절성

◌ 총 96개 대상 조림지 분석결과 4.5점 이상 조림지는 전남 신안 편백, 충남 서천 백합나무, 보은국유림관리소 소나무 등 12개소, 2점 이하 조림지는 보령 산겨릅, 전북 임실 느릅나무 등 11개소로 의외로 불량등급 조림지가 많음.

◌ 상·하위 20% 그룹 간 활착률 93.3%(상위)/71.1%(하위)(r=0.461)와 조림인프라 81.3/59.5(r=0.650)로 조림계획의 적절성 역시 조림사업 성과에 의미 있는 영향을 미치고 있는 것으로 여겨짐.

(3) 시행사 및 현장대리인 역량

◌ 4.5점 이상‘양호’등급으로 판정된 조림지는 화성시 백합나무, 진천군 찰피나무, 서천군 상수리조림지, 강릉국유림관리소 소나무조림지 등 16개소이며 2점 이하는 익산군 백합나무, 보령군 산겨릅나무 등 4개소임.

◌ 평점 상위 및 하위 20%에 속하는 조림지 그룹 간 주요 척도에 대한 비교에서 활착률(91.2%/70.5%; r=0.420), 조림인프라(79.4/57.7; r=0.692) 등에서 그룹 간 의미있는 차이를 보임.

(4) 발주처 담당공무원·감리단 역량

◌ 발주처 담당공무원·감리원 역량 지표의 분포에서 4.5 이상의 양호한 조림지로는 태백시 낙엽송, 서천군 백합나무, 하동 편백, 강릉국유림관리소 낙엽송 등 16개소이며 불량급(2점 이하)인 조림지도 4개소 있음.

◌ 96 개소 조림지 중 본 지표의 상·하위 각 20%에 대한 평균값으로 활력도를 제외한 전 척도에서 15점 이상의 차이를 보임.

나. 기반기술 관련 영향 지표

(1) 수종․입지 선정 적합도

◌ 전체 96개 조림지 중 상·하위 각 20%로 대하여 그룹 간 활착률을 비롯한 주요 척도에 대한 평균값의 비교로 활력도를 제외하고 그룹 간 현저한 차이를 보임.

◌ 다른 지표와 연관성에서 생태적 어울림(r=0.648), 조림계획의 적절성(r=0.617), 조림인프라(r=0.602) 등과 높은 상관성을 보임.

(2) 종자산지 등 묘목 내력

◌ 조림지별 평가에서 4.5 점 이상의 양호한 조림지로는 하동군 헛개나무, 강릉국유림관리소 소나무 등 5개소이며, 2점 이하의 불량 등급 조림지는 증평군 아카시나무, 신안 편백 등 임.

◌ 상위와 하위 각 20%에 대한 척도별 조림지 평균으로 다른 지표 대비 상대적으로 적은 차이를 보임.

(3) 묘목의 충실도

◌ 조사대상 조림지 96개 중 4.5점 이상의 조림지로 화성시 백합나무, 신안군 동백나무, 수원국유림관리소 낙엽송 등 14개소, 2점 이하의 불량조림지로 삼척시 참죽나무, 임실군 느릅나무, 정읍국유림관리소 편백 등 21개소로 지난해 대비 현저히 많음(2022년 9개소).

◌ 상위 20%, 하위 20%에 해당하는 조림지의 주요 척도에 대한 평균치로 조림인프라에서 22.9(81.5/58.60)를 비롯한 그룹 간 현저한 차이를 보임.

(4) 조림지 관리 상태

◌ 평가 결과 4.5점 이상의 양호 조림지는 화성시 백합나무, 서천군 상수리, 보은국유림관리소 소나무 등 23개소이며, 2점 이하의 좋지 않은 조림지로는 서울 노원구 산딸나무, 괴산군 낙엽송, 봉화군 산벚나무 등 13개소임.

◌ 조림지 관리상태의 상·하위 각 20%에 대한 주요 척도에 대한 비교로 활력도를 제외한 3개 척도에서 20점 내외의 현저한 차를 보임.

(5) 생태적 어울림

◌ 상위 및 하위 20%에 대한 품질지수 등 주요 척도의 비교에서 활력도를 제외한 지표에서 현저한 차(15점 이상)를 보임.

◌ 다른 지표와 관계에서 적지적수(r=0.648), 조림인프라(r=0.640), 품질지수(r=624), 묘목 충실도(r=0.543) 순으로 평정기준과 직·간접 관련성이 있는 척도와 높은 상관성을 보임.

다. 현장 응용기술 관련 영향 지표

(1) 묘목 취급의 적절성

◌ 전체조림지 중 4.5점 이상 좋은 곳으로 삼척시 소나무, 보령군 헛개나무, 신안군 동백나무 등 8개소이며, 2점 이하 좋지 않은 곳은 용인시 상수리, 임실군 백합나무, 남해군 헛개나무 등 10개소임.

◌ 개별 조림지를 대상으로 상위 20% 및 하위 20%에 대한 주요 척도에 대한 비교에서 활력도를 제외한 지표에서 15점 이상으로 다른 지표와 유사한 차이를 보임.

(2) 조림예정지 준비 상태

◌ 조사 결과 4.5점 이상의 양호한 조림지로는 화성시 백합나무, 진천군 백합나무, 보은국유림관리소 낙엽송 등 21개소이며, 2점 이하의 불량조림지로는 홍성군 참죽나무, 봉화군 산벚나무, 남해 편백 응 11개소임.

◌ 전체 조림지 중 상위 및 하위 각 20%에 대한 주요 척도의 비교 결과 활력도를 제외한 제반 척도(활착률 92.8%/72.5%, 조림인프라 80.8/58.7 등)에서 유의적 차이를 보임.

(3) 식재 기술

◌ 분석 결과 4.5점 이상의 조림지로는 화성시 백합나무, 서천군 상수리, 수원국유림관리소 낙엽송 등 13개소와 불량조림지는 대구시 장기동 편백 등 3곳임.

◌ 다른 척도와의 관계에서 식재기술은 조림인프라(r=0.693), 품질지수(r=0.594), 활착률(r=0.584), 묘목 취급 적절성(r=0.545) 등과 의미있는 상관성을 보임.

(4) 식재 시기의 적절성

◌ 조사결과 대부분 조림지가 4점 이상 양호함. 2점 이하 부실조림지로는 서울 방배동 스트로브잣나무, 대구 장기동 편백 등 6개소로 대부분 대도시 또는 산불피해지 복구조림지임..

◌ 전체 조림지 중 상위 및 하위 20%에 해당하는 조림지를 대상으로 주요 척도의 평균값 비교에서 조림인프라, 활착률 등 두 그룹 간 큰 차이를 보임.

(5) 식재 시기의 기상

◌ 현장 조사 및 문답에 의해 평가한 개별 조림지의 조사결과 4.5점 이상 기상 조건이 양호한 조림지로는 정선군 황벽나무, 남해 황칠나무 등 5개소임.

◌ 상위 및 하위 20%에 대한 품질지수 등 주요 척도의 비교에서 활력도를 제외한 지표에서 현저한 차(15점 이상)를 보임.

(6) 조림 활착률에 영향을 미치는 주요 요인(현장 설문)

◌ 전반적으로 묘목충실도와 식재시기를 활착률에 영향을 미치는 주요 요인으로 인식하고 있으나 현장에서 사업을 실행하는 국유영림단과 현장대리인은 발주자와 감리원과는 다소 인식의 차이가 나타남.

6. 모니터링 결과에 대한 관리방안

가. 조림지별 양적·질적 평가지표에 따른 유형 구분

◌ 체계적 조림사업 품질평가를 위한 모니터링에는 다양한 지표 적용이 불가피하며 그 결과를 정책 및 현장 환류가 용이하도록 대상 유형화가 요구 됨.

◌ 2종 지표의 각 계급값[활착율(80%이상, 50%이상∼80%미만, 50%미만)과 활력(4이상, 2.5이상∼4미만, 2.5미만)] 범주별 조합간 grouping으로 유형화(9유형, 32) .

<그림 25> 조림지별 양적 지표(활착률)와 질적 지표(활력도)에 의한 유형구분

나. 조림지 유형별 관리방안

조림지 유형별 특성 및 관리방안

7. 조림사업 품질 종합평가

가. 서울특별시·대구광역시 소관 조림지 모니터링 결과

○ 모니터링에서 적용한 주요 척도에서 조림인프라(대구광역시) 및 관리우수 유형율(서울특별시)를 제외하고 전체 평균을 상회함. 이는 계획 면적 대비 적은 면적에 큰나무 분묘의 집약형 식재 효과로 추정됨.

나. 경기도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경기도 소관 3개 기초단체 평균은 관리우수 유형율을 제외한 나머지 척도에서는 전체 평균값 보다 높음. 하지만 기초단체 간 그리고 조림지 간에는 많은 차이를 보임.

다. 강원특별자치도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 강원특별자치도 소관 3개 기초지자체 평균은 모든 척도에서 미세하나마 전체 평균값 보다 높음. 삼척시 지역 산불피해지 복구조림(편백, 참중나무)의 불리한 여건임에도 불구하고 비교적 좋은 결과로 여겨짐.

라. 충청북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 충청북도 소관 3개 기관의 평균은 모든 척도에서 전체 평균값보다 부진한 결과를 보임. 극히 부진한 임지는 정상적인 조림사업지가 아닌 식목일을 맞아 행사를 위한 식재지로 확인됨.

마. 충청남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 충청남도 소관 조림지 3개 기초지자체 평균은 모든 척도에서 전체 평균과 유사한 양상을 보임. 이는 지자체 간 또는 조림지 간 차이에 기인함. 서천군의 경우 3개 조림지가 대부분 지표에 좋게 평가됨.

바. 전라북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 전라북도 소관 조림지 3개 기초지자체 평균은 모든 척도에서 전체 평균에 못 미침. 이는 지자체 간 정도의 차이는 있으나 전반적 척도에서 다른 광역단체 대비 저조함.

사. 전라남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 전라남도 소관 조림지 3개 기초지자체 평균은 대부분 척도에서 전체 평균을 상회함. 이는 지자체 간 정도의 차이는 있으나 전반적 척도에서 다른 광역단체 대비 우수함.

아. 경상북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경상북도 소관 조림지 3개 기초지자체 평균은 대부분 척도에서 전체 평균을 상회함. 이는 지자체 간 정도의 차이는 있으나 조림인프라를 제외한 전반적 척도에서 다른 광역단체 대비 우수함.

자. 경상남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경상남도 소관 조림지 3개 기초지자체 조사결과 평균값은 관리우수 유형율을 제외한 나머지 척도는 전체 평균보다 다소 저조함. 특이사항으로 경상남도 대부분(하동군 제외) 조림지는 수하식재로 생태적, 경영·관리 측면에서 부정적 요소가 있어 적절한 조치가 요구됨.

차. 지방산림청 소관 조림지 모니터링 결과

○ 지방산림청 소관 조림지 6개 국유림관리소 평균은 모든 척도에서 전체 평균을 상회함. 이는 조림사업 관련 시스템이 안정적으로 조림인프라가 지수에서 보듯이 민유림에 비해 우수함.

8. 조림사업 품질향상을 위한 현장 제언

가. 조림사업 게획수립

◌ 현지에서 산주등이 원하는 수종 반영이 미흡하고 도에서 일괄 구입하는 묘목 수급으로 산주소득이 어려움 ⇒ 이는 벌채물량 감소로 이어짐

◌ 지정양묘에 의한 수종선택의 제한으로 적지적수 적용이 어려움.

나. 양질의 묘목공급 방안 개선

◌ 묘목 저장고에서 수령하여 자세한 상태 확인이 어려움 ⇒ 현장에서 묘목 상태에 대한 이의 제기에 어려움이 있음.

◌ 양묘 업자묘목 이동이 있으니 사전 모니터링이 필요 ⇒ 양묘장 종합관리 체계 구축

다. 조림 및 조림지 관리 단계 개선

◌ 조림시기와 같이 기후온난화로 지피식생 변화에 따른 풀베기 시기 조정

◌ 시공시 경사에 따른 할증 추가 ⇒ 경사도 35°이상 시 1.5배의 묘목 필요

라. 조림사업 제도 부분 개선

◌ 젊은 노동자 기피 작업종으로 외국인 노동지도 일정교육 후 고용필요. 현장에 60-70% 외국인 노동자로 숙련공 부족 ⇒ 조림사업 품질저하 원인

◌ 묘목의 운반과 보관에 대한 개선과 지도감리 보다 책임감리 필요

◌ 조림 설계/감리 사업시행지침에 예정리 정리에 대한 품이 없어 현저히 낮은 벌채율로 조림사업 진행 ⇒ 조림목의 생육환경에 부적합